CORTE D'APPELLO DI CATANZARO
Sezione Lavoro
La Corte, riunita in camera di consiglio, cosi' composta:
1. dott. Emilio Sirianni, Presidente e relatore;
2. dott. Rosario Murgida, consigliere;
3. dott.ssa Giuseppina Bonofiglio, consigliere.
Nella causa in grado di appello iscritta al numero 2182 del Ruolo
generale affari contenziosi dell'anno 2012 e vertente;
Tra
Regione Calabria, in persona del Presidente in carica legale
rappresentante pro tempore, con l'avv. Massimiliano Manna -
appellante;
e
Gurnari Annunziato Antonio, con gli avvocati Antonio Pileggi e
Giovanni Lacaria - appellato;
All'esito della camera di consiglio odierna, ha pronuncialo la
seguente ordinanza ex art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, di
rimessione alla Corte costituzionale della questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 33, L.R. Calabria del 27 dicembre 2016, n.
43.
Fatto e Diritto
Con ricorso depositato presso la cancelleria del Tribunale di
Catanzaro, Gurnari Annunziato Antonio esponeva: di essere stato
assunto dall'Associazione di Divulgazione Agricola «CapagriDap» con
contratto di lavoro a tempo indeterminato dal 28 giugno 2002; che
tale Associazione si e' sciolta in data 12 luglio 2011; di avere
diritto, in base al disposto di cui all'art. 10 della L.R. n.
19/1999, come modificato dall'art. 13 della legge regionale n.
22/2007 ed oggetto di interpretazione autentica ad opera dell'art.
42, comma 4, legge regionale n. 15/2008, ad essere assunto alle
dipendenze della Regione Calabria. Ha, pertanto, richiesto che fosse
riconosciuto il proprio diritto all'immissione nei ruoli del
personale dipendente della Regione Calabria.
Costituitasi, la Regione Calabria ha chiesto il rigetto del
ricorso, evidenziando come tale disposizione legislativa debba essere
necessariamente interpretata in senso costituzionalmente orientato e,
pertanto, giammai come legittimante l'automatico inserimento dei
dipendenti delle associazioni di divulgazione agricola nei ruoli
regionali, ma nel piu' limitato senso di un passaggio di competenza
gestionale alla Regione laddove non fosse possibile l'assegnazione ad
altra associazione del personale di quella disciolta. La diversa
lettura proposta dal lavoratore ricorrente ponendosi in evidente
contrasto con principio costituzionale del previo concorso pubblico
per l'accesso nei ruoli del pubblico impiego, di cui all'art. 97,
quarto comma, della costituzione.
Al termine del giudizio, il Tribunale di Catanzaro, rilevando
come il ricorrente fosse stato assunto a seguito di una procedura
assimilabile ad un concorso pubblico indetto in data 8 aprile 2002
dalla «CopagriDap Calabria», ha accolto il ricorso del Gurnari e
disposto il subentro della Regione Calabria nel pregresso rapporto di
lavoro, rimarcando, inoltre, come la Regione gia' finanziasse
direttamente l'associazione nelle spese per i dipendenti, in quanto,
pur essendo di natura privatistica, essa realizzava le finalita' di
cui all'art. 11, legge regionale n. 19/1999, ossia compiti
istituzionali dell'ente regionale.
Avverso tale sentenza promuove appello la Regione Calabria,
assumendo l'erroneita' dell'interpretazione della disposizione di
legge regionale proposta dal giudice di prime cure, in quanto in
aperto contrasto con il principio costituzionale di cui all'art. 97,
posto che: in primo luogo, associazione ConfagriDAP e' soggetto di
diritto privato e, pertanto, non legittimato ad indire un concorso
pubblico; in secondo luogo, la pretesa procedura selettiva che ha
portato all'assunzione del ricorrente nel 2002 non puo' essere
equiparata ad un pubblico concorso non essendone mai stata effettuata
la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale o sul B.U.R.
Nelle more del giudizio, nell'ambito della causa n. 54 del Ruolo
generale affari contenziosi dell'anno 2013 avente oggetto analogo,
questa Corte, con ordinanza del 21 gennaio 2015, ha rimesso alla
Corte costituzionale questione di costituzionalita' relativa all'art.
10, legge regionale n. 19/1999 cosi' come modificato dall'art. 13.
comma 1, legge regionale n. 22/2007, per contrasto con gli articoli
97 e 117 della costituzione.
Ritenuta l'opportunita' di attendere l'esito del giudizio di
costituzionalita', la trattazione della causa e' stata rinviata per
la decisione.
L'adita Corte costituzionale, con sentenza n. 248 del 25 novembre
2016, ha dichiarata l'illegittimita' costituzionale delle norme di
legge regionale di cui all'ordinanza di remissione per violazione
dell'art. 97, quarto comma, della costituzione.
Alla successiva udienza di decisione, fissata per il 27 giugno
2017, l'appellante Regione Calabria ha depositato copia dell'art. 33
della legge regionale n. 43 del 27 dicembre 2016, alla luce della
quale disposizione ha chiesto che fosse pronunciata sentenza
dichiarativa della cessata materia del contendere. Cio' in quanto, la
citata norma cosi' dispone:
«Norma in materia di funzioni delle disciolte associazioni di
divulgazione agricola.»).
«A seguito dell'avvenuto scioglimento di tutte le associazioni di
divulgazione agricola, le cui funzioni sono state nuovamente
trasferite alla Regione Calabria, ai sensi dell'art. 1, comma 89,
della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle citta'
metropolitane, sulle provincie, sulle unioni e fusioni di comuni),
cosi' come attuato dall'art. 1 della legge regionale 22 giugno 2015,
n. 14 (Disposizioni urgenti per l'attuazione del processo di riordino
delle funzioni a seguito della legge 7 aprile 2014, n. 56), al fine
di garantire l'espletamento delle attivita' connesse ed in assenza di
professionalita' adibite mio svolgimento delle suddette, il personale
proveniente dalle disciolte associazioni, gia' in servizio con
rapporto di lavoro a tempo indeterminato con la Regione Calabria, ai
sensi dell'art. 42, comma 4, della legge regionale n. 15 del 2008
(Provvedimento generale di tipo ordinamentale e finanziario
(collegato alla manovra di finanza regionale per l'anno 2018 ai sensi
dell'art. 3, comma 4, della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8)),
alla data di entrata in vigore della presente legge, rimane collocato
nei ruoli della Regione Calabria alle medesime condizioni sussistenti
al momento del subentro. nelle more della definizione delle procedure
di selezione pubblica per l'approvvigionamento delle suddette
professionalita', fermo restando il rispetto degli obiettivi di
finanza pubblica.».
La norma, approvata appena un mese dopo la sentenza n. 248/2016
con cui la Corte costituzionale ha affermato l'illegittimita' della
precedente disposizione avente contenuto del tutto analogo, ribadisce
la permanenza nei ruoli regionali del personale proveniente dalle
disciolte associazioni di divulgazione agricola.
Della pressoche' identica portata delle due disposizioni, del
resto, il legislatore regionale ha era certo ben consapevole, per
come emerge dalle dichiarazioni rese dal vice presidente della Giunta
regionale ed espressive del parere dell'organo di governo sulla
proposta di emendamento che mirava ad inserire la nuova norma (il cui
testo e' tratto dal verbale di resoconto integrale della seduta del
Consiglio regionale de 21 dicembre 2016, pubblicato sul sito internet
della Regione Calabria), che di seguito si riportano:
«Su questo emendamento vorremmo fare due osservazioni: la prima e'
una richiesta di parere al Collegio dei revisori sulla sostenibilita'
finanziaria e la coerenza con l'assetto ordinamentale; la seconda,
pero', e' un'osservazione piu' di merito.
Qui ci troviamo di fronte ad una sentenza della Corte
costituzionale del 25 novembre, che ha dichiarato incostituzionale la
legge del 1999 della Regione Calabria, che riguardava i divulgatori
agricoli - chiamiamoli cosi' - e l'ha dichiarata incostituzionale
perche' il passaggio dalle associazioni all'assetto organizzativo
della pubblica amministrazione si e' realizzato senza procedure
concorsuali.
In realta', la situazione dei divulgatori e' abbastanza
articolata: c'e' un gruppo di divulgatori che e' entrato
nell'apparato regionale, da tempo, dal 1999 svolge le proprie
funzioni, c'e' un gruppo di divulgatori che aveva chiesto di entrare
nell'apparato regionale e, di fronte alla risposta negativa
dell'amministrazione, ha avviato un giudizio innanzi al Tribunale di
Catanzaro, che ha sollevato la questione di costituzionalita', anche
perche' segnalata nella memoria da parte dell'Avvocatura regionale a
suo tempo e che ha portato al giudizio di costituzionalita'.
Quindi abbiamo un gruppo, quello che era gia' entrato, che
subisce gli effetti della sentenza della Corte costituzionale, per
cui viene meno la legge che ne consentiva l'ingresso nell'apparato
amministrativo, e un altro gruppo che, volendo entrare, in realta'
non potra' entrare proprio per questa legge.
La situazione e' molto delicata, perche' ci troviamo di fronte ad
un bilanciamento di situazioni: persone che da molti anni lavorano
nell'amministrazione regionale, e una pronuncia di costituzionalita'.
Per quello che si comprende, l'obiettivo dell'emendamento e'
quello di congelare la situazione al momento esistente, nelle more
della definizione delle procedure di selezione pubblica per
l'approvvigionamento delle stesse professionalita', quindi cerchiamo
di contemperare questi due principi: la tutela dei lavoratori e il
rispetto della sentenza della Corte costituzionale, se capisco bene.
Questo, pero', probabilmente portera' ad un'interlocuzione col
Governo, che saremo pronti ad affrontare, ma dobbiamo essere
consapevoli che questa interlocuzione potrebbe portare anche ad una
impugnativa costituzionale; credo sia doveroso nei confronti dei
lavoratori - di persone che gia' da molti anni lavorano su queste
posizioni - provare a trovare una soluzione che contemperi la tutela
della loro professionalita' e del loro reddito, con la tutela e il
rispetto dei principi della sentenza della Corte costituzionale.
Con questa cautela il parere della Giunta puo' essere favorevole,
ferma restando l'attesa del parere del Collegio dei revisori dei
conti».
La fondatezza delle preoccupazioni espresse dal rappresentante
della Giunta regionale nel corso dei lavori di approvazione della
norma di cui si discute e' bene illuminata dalla lettura della
motivazione della sentenza n. 248/2016, con cui il giudice delle
leggi ha dichiarato l'illegittimita' dell'art. 10, comma secondo,
della legge regionale 19/99 (come sostituito dall'art. 13, legge
regionale n. 22/2007), che aveva previsto l'originario inserimento
nei ruoli regionali del personale proveniente dalle associazioni di
divulgazione agricola:
«Questa Corte ha affermato in numerose occasioni che la regola
costituzionale della necessita' del pubblico concorso per l'accesso
alle pubbliche amministrazioni va rispettata anche da parte di
disposizioni che regolano il passaggio da soggetti privali ad enti
pubblici (ex multis, sentenze n. 7 del 2015, n. 134 del 2014, n. 227
e n. 167 del 2013, n. 62 del 2012, n. 299 e n. 52 del 2011, n. 267
del 2010, n. 190 del 2005).
- L'art. 97, quarto comma Cost. risulta violato anche dalla norma
regionale oggetto del presente giudizio. Infatti, da un lato e'
pacifica la natura privatistica delle associazioni di divulgazione
agricola menzionate dalla norma stessa, dall'altro l'art. 10, comma
2, della legge reg. Calabria n. 19 del 1999 (come interpretalo
autenticamente dall'art. 42, comma 4, della legge regionale n. 15 del
2008) dispone il sub-ingresso della Regione Calabria nel rapporto di
lavoro fra le associazioni di divulgazione agricola sciolte e i loro
dipendenti, senza alcuna forma di selezione concorsuale, e non indica
alcuna specifica esigenza di interesse pubblico che giustifichi la
deroga all'art. 97, quarto comma, Cost. non potendo bastare a tale
fine, secondo la giurisprudenza costituzionale, ne' l'interesse alla
difesa dell'occupazione, ne' quello ad avere il personale necessario
allo svolgimento delle funzioni spettanti alle disciolte associazioni
(sentenze n. 7 del 2015, n. 134 del 2014, n. 227 del 2013, n. 52 del
2011, n. 267 del 2010, n. 190 del 2005).
Va dunque dichiarala l'illegittimita' costituzionale dell'art.
10, comma 2, della legge della Regione Calabria n. 19 del 1999, come
sostituito dall'art. 13, comma 1, della legge regionale n. 22 del
2007, per violazione dell'art. 97, quarto comma, Cost.».
Profili di illegittimita' che si ripresentano immutati anche
rispetto alla nuova norma approvata nel 2016.
Pacifico e', infatti, che la disciolta CapagriDAP fosse una mera
associazione di diritto privato, come pure che nessun pubblico
concorso sia alla base dell'assunzione del ricorrente da parte di
tale associazione, non potendosi in alcun modo condividere l'opinione
espressa al riguardo dal giudice di primo grado, posto che il
riferimento ad una procedura concorsuale, e' fondato di un unico
documento (all. 4 del fascicolo di parte) costituito dalla mera
comunicazione, inviata al ricorrente da parte del presidente
dell'associazione, del buon esito delle esperite procedure
concorsuali.
Procedure sulle cui modalita' di espletazione nulla risulta dagli
atti, ma che, ancor prima, devono ritenersi ontologicamente non
assimilabili ad un concorso pubblico per le ragioni gia' evidenziate
dal Giudice delle leggi e che si ripropongono in termini identici nel
presente giudizio.
La normativa regionale travolta da quella pronuncia di
incostituzionalita' statuiva che, in seguito all'eventuale
scioglimento di una delle associazioni di divulgazione agricola, i
lavoratori alle sue dipendenze avrebbero proseguito il loro rapporto
con un'altra associazione di divulgazione agricola percio'
disponibile e che, in caso contrario, sarebbe stata la Regione
Calabria a subentrare nel rapporto di lavoro, ai medesimi termini e
condizioni. Cosi determinando la migrazione di quel personale dal
settore privato a quello del pubblico impiego in mancanza del previo
concorso pubblico o di una procedura selettiva tendenzialmente
equipollente.
La nuova norma restaura l'identica violazione del principio del
concorso pubblico gia' sanzionata dalla Corte costituzionale,
statuendo che il personale inserito nei ruoli regionali in base alle
disposizioni di legge travolte debba comunque rimanervi e, per di
piu' «alle medesime condizioni sussistenti al momento del subentro».
Per di piu' la ragione adotta a fondamento del disposto
mantenimento nei ruoli regionali, ovvero la necessita' di espletare
«procedure di selezione pubblica per l'approvvigionamento delle (...)
professionalita'» necessarie allo svolgimento delle funzioni
trasferite all'ente regionale e' esattamente quella che la Corte
costituzionale ha espressamente dichiaralo inidonea a giustificare
una deroga al principio del pubblico concorso di cui all'art. 97, 4°
comma.
Alla luce delle considerazioni che precedono, ritiene pertanto il
Collegio che la questione di legittimita' costituzionale della
disposizione di cui all'art. 33 della legge regionale n. 43 del 27
dicembre 2016 per contrasto con l'art. 97 della costituzione, sia non
manifestamente infondata.
Quanto alla rilevanza della posta questione di legittimita'
costituzionale, e' sufficiente osservare che, venuta meno la vigenza
ratio temporis (perche' lo scioglimento dell'associazione era
intervenuto prima dell'abrogazione della norma da parte del
successivo art. 1 della legge regionale n. 58/2012) dell'art. 10,
legge regionale n. 19/1999, cosi come modificato dall'art. 13, comma
1, legge regionale n. 22/2007, per effetto della piu' volte citata
dichiarazione di illegittimita' costituzionale, l'esito del giudizio
viene a dipendere unicamente dal disposto della nuova norma di legge
regionale, non a caso posta alla base della richiesta di
dichiarazione di cessata materia del contendere formulata dalla
stessa Regione appellante.